作者：鐘鈺（中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所研究員）
近日，習(xí)近平總書記給種糧大戶徐淙祥同志回信，在信中指出“黨中央出臺(tái)了一系列支持糧食生產(chǎn)的政策舉措，就是要讓中國人的飯碗牢牢端在自己手中，就是要讓種糧農(nóng)民有錢掙、得實(shí)惠，日子越過越好”，引發(fā)強(qiáng)烈反響與共鳴。總書記的回信情真意切、字字珠璣、催人奮進(jìn)；總書記的回信令廣大農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線的干部群眾，特別是種糧農(nóng)民備受鼓舞和溫暖；總書記的回信指向明確，進(jìn)一步增強(qiáng)了全國上下發(fā)展糧食生產(chǎn)的決心、信心，明確了方向與目標(biāo)。
食為政首，糧安天下。十八大以來，習(xí)近平總書記多次就糧食安全、吃飯問題發(fā)表重要講話、作出重要指示，有的是在調(diào)研考察期間，有的是在中央會(huì)議上。“把飯碗牢牢端在自己手上”“國之大者”“糧食生產(chǎn)年年要抓緊”“解決好吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事”……，這些關(guān)于糧食安全的諄諄教誨言猶在耳，讓我們感受黨中央對(duì)糧食安全的高度重視，感悟黨中央對(duì)糧食工作的決策部署，感知黨中央對(duì)種糧農(nóng)民的殷殷情懷。作為農(nóng)業(yè)科研“國家隊(duì)”成員，我們將牢記總書記殷切囑托，扎實(shí)推進(jìn)糧食安全理論與政策研究，為穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展筑牢“壓艙石”和夯實(shí)國家糧食安全貢獻(xiàn)智慧與力量。
一、“就是要讓中國人的飯碗牢牢端在自己手中”
十八大以來，中央圍繞打牢“中國飯碗”底座，出臺(tái)了一系列鞏固糧食生產(chǎn)根基的舉措，實(shí)行糧食安全黨政同責(zé)、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、落實(shí)糧食種植面積。糧食綜合生產(chǎn)能力不斷提高，供給保障能力明顯增強(qiáng)，特別是連續(xù)最近7年產(chǎn)量保持在1.3萬億斤以上。這在歷史上和世界范圍都是罕見的，美國在1975-1979年連續(xù)5年豐收，印度在1996-2001年連續(xù)6年豐收。小麥和稻谷兩大口糧自給率超過100%，谷物自給率超過90%，主糧作物耕種收綜合機(jī)械化率超80%，中國人的飯碗端得更加牢固。
實(shí)行糧食安全黨政同責(zé)。2021年，中央對(duì)糧食安全的重視提升到了一個(gè)新的高度，由原來對(duì)行政首長(zhǎng)進(jìn)行責(zé)任制考核變?yōu)辄h政同責(zé)考核，強(qiáng)化了黨委對(duì)糧食安全的責(zé)任，實(shí)行糧食安全黨政同責(zé)制。在保持糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核體制機(jī)制穩(wěn)定的前提下，將黨委責(zé)任事項(xiàng)納入考核，做到“問責(zé)有度、獎(jiǎng)勵(lì)有方”，推動(dòng)黨政同責(zé)有效落地，確保面積、產(chǎn)量不掉下來。黨委負(fù)責(zé)把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，政府在黨委領(lǐng)導(dǎo)下承擔(dān)抓落實(shí)的具體責(zé)任，將糧食安全列入黨委、政府工作的重要議事日程。有的地方探索建立責(zé)任清單、任務(wù)清單、問題清單和整改清單“四位一體”的清單管理制度，明確相關(guān)成員單位的糧食安全責(zé)任與任務(wù)。
夯實(shí)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。堅(jiān)定不移抓好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，真正實(shí)現(xiàn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。截至2021年底，全國已完成9億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，2022年繼續(xù)建設(shè)1億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021-2030年）》顯示，到2030年建成12億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，改造提升2.8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，以此穩(wěn)定保障1.2萬億斤以上糧食產(chǎn)能。通過完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強(qiáng)了農(nóng)田防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力，鞏固和提升了糧食綜合生產(chǎn)能力。針對(duì)黑土耕地出現(xiàn)的“薄、瘦、硬”問題，《國家黑土地保護(hù)工程實(shí)施方案（2021-2025年）》著重實(shí)施土壤侵蝕治理，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，肥沃耕作層培育等措施，到2030年實(shí)施黑土耕地保護(hù)2.5億畝。
嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“耕地是糧食生產(chǎn)的命根子”“18億畝耕地必須實(shí)至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田”。我國耕地資源緊張，人均耕地面積不及世界人均水平的一半，14億人口的生活主要靠19億畝耕地養(yǎng)活，確保耕地面積不減少刻不容緩，彰顯了耕地保護(hù)的極端重要性。中央采取“長(zhǎng)牙齒”的硬措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，出臺(tái)了《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》和“進(jìn)出平衡”等措施，特別是2022年一號(hào)文件要求，耕地保護(hù)實(shí)行黨政同責(zé)，由中央和地方簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，作為剛性指標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格考核、一票否決、終身追責(zé)。
二、“就是要讓種糧農(nóng)民有錢掙、得實(shí)惠，日子越過越好”
十八大以來，中央圍繞調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性、保障農(nóng)民種糧收益，出臺(tái)了一系列支持糧食生產(chǎn)、保障種糧收益的政策舉措，為糧食領(lǐng)域提供了多層次、全方位、立體化的支持，讓農(nóng)民種糧有錢賺、得實(shí)惠，這是實(shí)現(xiàn)糧食安全的根本動(dòng)力。
強(qiáng)化種糧農(nóng)民市場(chǎng)預(yù)期。關(guān)鍵在于“強(qiáng)化”糧價(jià)，以最低收購價(jià)為代表的價(jià)格支持政策是國家兜底糧價(jià)、保護(hù)農(nóng)民合理收益的有效舉措。疫情發(fā)生以來，國家每年適度提高最低收購價(jià)格，對(duì)小麥、稻谷市場(chǎng)價(jià)格形成利好支撐，兼顧了種糧收益與后續(xù)市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行的雙重目標(biāo)。特別是在當(dāng)前化肥、農(nóng)藥、勞動(dòng)力等生產(chǎn)成本較快上漲的情況下，釋放出提振市場(chǎng)信心和保護(hù)種糧農(nóng)民積極性的強(qiáng)烈信號(hào)，為種糧農(nóng)民注入了一針“強(qiáng)心劑”。這種信號(hào)意義影響深遠(yuǎn)，遠(yuǎn)大于實(shí)際經(jīng)濟(jì)價(jià)值，顯示出穩(wěn)產(chǎn)保供、中國人的飯碗牢牢掌握在自己手中的戰(zhàn)略性。此外，推動(dòng)科技創(chuàng)新引領(lǐng)糧食節(jié)本增效是強(qiáng)化農(nóng)民種糧收益預(yù)期的另一有力途徑。通過測(cè)土配方、統(tǒng)防統(tǒng)治等手段降低生產(chǎn)成本，通過水肥一體化、智能化裝備等先進(jìn)技術(shù)提高生產(chǎn)能力，通過農(nóng)機(jī)與農(nóng)藝融合提高生產(chǎn)效率，多措并舉推動(dòng)技術(shù)集成、人工替代、集約經(jīng)營(yíng)，最終實(shí)現(xiàn)節(jié)本增效，強(qiáng)化種糧收益預(yù)期。
加大種糧補(bǔ)貼力度。我國已建成了包含耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、實(shí)際種糧農(nóng)民一次性補(bǔ)貼、生產(chǎn)者補(bǔ)貼、玉米大豆帶狀復(fù)合種植補(bǔ)貼等在內(nèi)的系統(tǒng)補(bǔ)貼體系，且伴隨我國經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)，中央財(cái)政收入增加，糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼容量保持穩(wěn)定增長(zhǎng)趨勢(shì)。為推動(dòng)糧食生產(chǎn)機(jī)械化水平，將糧食生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)、丘陵山區(qū)特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)急需的機(jī)具以及高端、復(fù)式、智能農(nóng)機(jī)產(chǎn)品的補(bǔ)貼比例提高至35%，將糧食烘干成套設(shè)施裝備等納入農(nóng)機(jī)新產(chǎn)品補(bǔ)貼范圍。2021年，在耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼1204.85億元的基礎(chǔ)上，中央對(duì)實(shí)際種糧農(nóng)民發(fā)放一次性補(bǔ)貼200億元，相當(dāng)于補(bǔ)貼幅度提高16.6%。2022年，中央再次向?qū)嶋H種糧農(nóng)民發(fā)放一次性農(nóng)資補(bǔ)貼300億元，有效緩解農(nóng)資價(jià)格上漲帶來的種糧增支影響，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性。按照2021年耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼和一次性補(bǔ)貼發(fā)放規(guī)模及耕地面積來計(jì)算，為種糧農(nóng)民增加收入79.62元/畝。如果我們進(jìn)一步放長(zhǎng)歷史視野看，根據(jù)我國向WTO通報(bào)的國內(nèi)支持?jǐn)?shù)據(jù)，2012-2016年中國小麥、稻谷、玉米、大豆托市收購為糧農(nóng)增加收入共計(jì)48億元；根據(jù)《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》測(cè)算，2012-2020年種植糧食為糧農(nóng)帶來凈利潤(rùn)共計(jì)3121.3億元。
織密糧食生產(chǎn)防護(hù)網(wǎng)。千百年來，我國糧食生產(chǎn)未能從根本上擺脫靠天吃飯，面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)之一就是自然風(fēng)險(xiǎn)，基本上形成了“兩豐兩歉一平”的傳統(tǒng)格局。為進(jìn)一步充分保障農(nóng)戶的物權(quán)收益和勞動(dòng)力收益，2018年國家印發(fā)《關(guān)于開展三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知》，決定在6個(gè)省份的24個(gè)產(chǎn)糧大縣，對(duì)三大糧食作物實(shí)施完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)三年試點(diǎn)。2021年，國家印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)實(shí)施范圍的通知》，實(shí)施范圍擴(kuò)大到13個(gè)糧食主產(chǎn)省份的500個(gè)產(chǎn)糧大縣，覆蓋實(shí)施面約60%的產(chǎn)糧大縣，2022年13個(gè)糧食主產(chǎn)省份產(chǎn)糧大縣全覆蓋。中央不斷健全糧食保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的“四梁八柱”，逐步引導(dǎo)和放大使用效果，在穩(wěn)定種糧農(nóng)戶收益、增強(qiáng)防災(zāi)減損能力、服務(wù)保障國家農(nóng)業(yè)安全等方面取得積極成效。
改革與完善糧食收儲(chǔ)政策。十八大以來，我國著力推動(dòng)糧食收儲(chǔ)市場(chǎng)化，保持和完善稻谷、小麥最低收購價(jià)政策框架，適當(dāng)調(diào)整稻谷、小麥最低收購價(jià)水平，既為市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用留出空間，又能保障種糧農(nóng)民不虧本。2020年后，最低收購價(jià)政策按照“穩(wěn)框架，增彈性”的整體思路進(jìn)行了完善調(diào)整，通過限定收購總量、分批次下達(dá)、調(diào)整收購價(jià)等方式，延續(xù)其保護(hù)農(nóng)民收益的作用，增強(qiáng)了政策靈活性和彈性，使其更加適應(yīng)世界貿(mào)易組織規(guī)則變化。針對(duì)糧食收儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)管理僵化、收儲(chǔ)主體單一等問題，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體收儲(chǔ)能力，積極培育多元市場(chǎng)主體入市收購，構(gòu)建公開透明、靈活有效的糧食收購網(wǎng)絡(luò)，不斷激發(fā)糧食收購市場(chǎng)活力，解決農(nóng)民“賣糧難”“難賣糧”問題。
三、“多種糧、種好糧，一起為國家糧食安全貢獻(xiàn)力量”
糧食安全是“國之大者”，事關(guān)國運(yùn)民生，是國家安全的重要基礎(chǔ)，是治國安邦的首要任務(wù)，是關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題。作為一個(gè)擁有14億多人口的大國，面對(duì)紛繁復(fù)雜的國內(nèi)外形勢(shì)，要堅(jiān)持底線思維、增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，必須毫不放松抓糧，持之以恒地抓緊抓實(shí)。在回信中，習(xí)近平總書記希望種糧大戶發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，積極應(yīng)用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，帶動(dòng)廣大小農(nóng)戶多種糧、種好糧。農(nóng)民是種糧的主體，保障國家糧食安全最終要靠農(nóng)民，各地方、各部門要圍繞穩(wěn)定糧食生產(chǎn)和保障種糧收益的目標(biāo)，繼續(xù)加大財(cái)政支農(nóng)力度，加強(qiáng)政府支持保護(hù)程度，層層壓實(shí)糧食生產(chǎn)責(zé)任，積極落實(shí)各項(xiàng)補(bǔ)貼政策，保護(hù)和提高農(nóng)民種糧積極性。
“多種糧、種好糧”要加快推進(jìn)糧食規(guī)模經(jīng)營(yíng)。必須保住耕地面積，全面落實(shí)藏糧于地戰(zhàn)略，將分散的耕地充分利用起來，引導(dǎo)農(nóng)民通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)或共享方式來發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，探索更有效地放活經(jīng)營(yíng)權(quán)途徑。豐富的國情農(nóng)情孕育了多元化經(jīng)營(yíng)主體，有專業(yè)化種養(yǎng)主體，有專業(yè)化服務(wù)主體，有土地流轉(zhuǎn)、托管兼營(yíng)型主體。可采用土地入股、土地托管、代耕代種等方式，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在小農(nóng)戶、新型經(jīng)營(yíng)主體之間共享，形成服務(wù)集中型適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式；采用流轉(zhuǎn)土地方式，土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)直接分離，形成土地集中型適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式；采用既流轉(zhuǎn)土地又托管經(jīng)營(yíng)等組合方式，形成混合型適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式。搞活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓需求各異的主體獲取與其需求相匹配的規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式，提升規(guī)模經(jīng)營(yíng)績(jī)效，將小農(nóng)戶納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。
“多種糧、種好糧”要強(qiáng)化科技支撐作用。針對(duì)糧食單產(chǎn)約束，突出科技創(chuàng)新核心地位，重點(diǎn)加強(qiáng)糧食作物品種創(chuàng)新與配套栽培關(guān)鍵技術(shù)研究力度，大力發(fā)展高產(chǎn)育種、品質(zhì)育種、抗病抗逆育種和適宜機(jī)械收獲株型育種。圍繞黑土地保護(hù)關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行重大攻關(guān)，加快推廣寒地秸稈技術(shù)，全面推進(jìn)東北黑土地保護(hù)利用。構(gòu)建糧食發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的評(píng)價(jià)體系，從要素投入、糧食產(chǎn)出、組織管理、生態(tài)承載等方面科學(xué)評(píng)價(jià)。實(shí)施一批促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大工程，重點(diǎn)實(shí)施旱作農(nóng)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新、循環(huán)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、現(xiàn)代種業(yè)提升、農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)等工程。
“多種糧、種好糧”要保障種糧農(nóng)民收益。完善地租價(jià)格形成機(jī)制，建議以縣為單位，采用定級(jí)估價(jià)等方法，因地制宜確定地租指導(dǎo)價(jià)，既要防止價(jià)格過高嚴(yán)重?cái)D壓經(jīng)營(yíng)者利潤(rùn)，也要防止流轉(zhuǎn)價(jià)格過低導(dǎo)致的承包戶收回經(jīng)營(yíng)權(quán)。構(gòu)筑農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、信貸政策、保險(xiǎn)政策“三位一體”的聯(lián)動(dòng)支持體系，政策的增量、措施的集成要向保護(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)傾斜。健全針對(duì)小農(nóng)戶補(bǔ)貼機(jī)制，完善糧食生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度和小農(nóng)戶生產(chǎn)技術(shù)裝備補(bǔ)貼機(jī)制，加大對(duì)丘陵山區(qū)小型農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼力度。強(qiáng)化小農(nóng)戶支持政策，對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的評(píng)優(yōu)創(chuàng)先、政策扶持、項(xiàng)目?jī)A斜等，要與帶動(dòng)小農(nóng)生產(chǎn)掛鉤，把帶動(dòng)小農(nóng)戶數(shù)量和成效作為重要依據(jù)。
“多種糧、種好糧”要提升糧食收儲(chǔ)調(diào)控能力。體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，以糧食加工消費(fèi)的實(shí)際需求為導(dǎo)向，確定新的糧食品質(zhì)分級(jí)。順應(yīng)市場(chǎng)化趨勢(shì)，在有條件的縣市，或者地方國有儲(chǔ)備庫，對(duì)同一類品級(jí)的糧食專收、專儲(chǔ)、專賣。主動(dòng)收儲(chǔ)農(nóng)民優(yōu)質(zhì)糧食或加工企業(yè)需求較大的專用糧源，對(duì)接市場(chǎng)需求，發(fā)揮收儲(chǔ)對(duì)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)作用。以收儲(chǔ)引導(dǎo)小農(nóng)戶邁入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，推進(jìn)優(yōu)糧優(yōu)購，發(fā)展優(yōu)質(zhì)專用糧，打通供需錯(cuò)位的痛點(diǎn)，破解種糧效益低問題，帶動(dòng)小農(nóng)戶增收。
