黨的二十大報告指出：“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。保障進城落戶農民合法土地權益,鼓勵依法自愿有償轉讓”。這一重要論述是對黨的十八屆三中全會關于“賦予農民更多財產權利”精神的拓展、深化和延續，充分體現了不忘初心、牢記強農惠農富農使命的責任擔當，為新時代農村土地制度改革指明了新方向、作出了新部署、提供了新遵循。土地制度是一個國家基礎性、根本性、全局性的制度，是構成生產關系和一切經濟關系的重要基礎。新中國成立以來，土地制度改革一次又一次解放了農村生產力，不斷充實和鞏固農業產業基礎，推動農村經濟穩步上升，朝向共同富裕的目標邁進。在全面建設社會主義現代化國家新征程中，應堅持城鄉融合發展的基本方略，繼續深化農村土地制度改革，加強改革頂層設計和總體規劃，以保護農民土地財產權利為核心，切實保障并賦予農民更加充分的土地財產權益。
一、“賦予農民更加充分的財產權益”的政策意蘊
以“始終堅持人民至上”為價值追求。農村土地制度改革關乎城鎮化、農業現代化進程，要始終把維護好、實現好、發展好農民權益作為出發點和落腳點。與我國4億多中等收入群體相比，農民群體是中國式現代化進程中亟需重中之重給予關注的低收入群體。拓寬財產性收入渠道，增加土地財產收益是挖掘農民增收潛力的重要渠道。深化農村土地制度改革，要切實尊重農民自身意愿，切實保護農民土地權益，通過民主協商化解改革中的矛盾和問題，使改革成果惠及廣大農民，得到群眾支持。
改革導向由注重“財產權利”轉為注重“財產權益”。權利是法律賦予權利主體作為和不作為的許可、認定及保障，而權益是公民受法律保護的權利和利益。這兩個詞語雖僅有一字之差，但其涵義卻有所不同，主要表現在以下方面：一是權利是法律規定的實現權益的途徑，權益是法律調整的出發點和目的；二是權利側重主動的行使方面，權益側重被動的收益方面；三是權利包括法定權利和非法定權利兩種，權益則更趨向等同于法定權利。由此延伸比較而言，賦予農民“財產權益”比賦予“財產權利”更加符合當前黨和國家事業所處的歷史方位、發展階段，更能突出增強農民獲得感的農村土地制度改革導向。
目標指向由努力實現“更多”轉為做到“更加充分”。“多”字的本義是數量大，與“少、寡”相對；“充分”則強調達到最大限度或最大程度，側重表示足夠。據此理解，“更多”只要求賦予農民的財產權利在數量上較以往有所增加，而“更加充分”意味著賦予農民的財產權益要在數量、類別、范圍、質量等多個維度上不斷趨近“飽和”狀態。可見，在新的偉大征程上，黨中央對深化農村土地制度改革的目標任務提出了更高要求。
二、農村土地制度改革的十年成效
回溯既往，黨的十八大以來我國農村土地制度改革的深度和廣度雖比歷史上其他時期更為紛繁復雜，但改革取得了顯著成效。
夯實了農村產權制度根基。農村承包地、宅基地“三權”分置改革，是農村的重大改革、重大政策，對于激發農村資源要素活力，促進城鄉要素自由流動意義重大。按照歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的產權制度要求，中央部署開展了農村土地集體所有權、農戶承包經營權以及“房地一體”宅基地確權登記頒證，向農民“確實權、頒鐵證”，夯實了農村產權制度根基。目前，我國已完成承包地確權登記頒證，將15億畝承包地確權給2億農戶，完成農村集體資產清產核資，確認集體成員9億人，讓農民吃上長效“定心丸”。
助力了全面決戰決勝脫貧攻堅。在產業扶持方面，通過成立農村土地合作社、培育農業龍頭企業，促進了農地經營權的合理流轉和適度規模經營，發揮了龍頭企業、合作社帶貧益貧效應。在多元就業方面，農村土地流轉為勞動力轉移創造了條件，部分貧困農民可從土地束縛中分離出來，向非農產業轉移和城鎮聚集，進而增加財產性收入和工資性收入。在易地扶貧搬遷方面，創新運用“增減掛鉤”政策，不僅解決了搬遷的資金來源問題，還改善了搬遷戶的居住環境。在資產收益方面，農民合作社和其他經營主體通過土地托管或土地經營權入股帶動貧困戶增收，貧困戶通過承包地抵押擔保獲取一定的經營性資產。
提高了農村土地市場配置效率。在耕地要素市場化配置方面，農村土地制度改革促進了耕地要素流轉規模不斷擴大、經營主體日益多元化、形式逐漸多樣化以及市場服務機構持續增加。2014-2020年，全國耕地流轉面積從4.03億畝增至5.55億畝，增幅達37.72%。2020年，全國耕地以出租（轉包）、入股和其他形式流轉的土地占比分別為89.25%、5.50%和5.25%，鄉鎮土地流轉服務中心達22308個。在村集體建設用地要素市場化配置方面，采用區片綜合地價普遍提高了土地征收的補償標準，探索多元化流轉模式和規制推動了集體經營性建設用地入市，通過“退出”與“抵押貸款”雙管齊下盤活了宅基地和房屋財產。
助推了鄉村振興工作有效開展。在產業興旺方面，通過放活農地經營權和統籌農村建設用地要素，保障了鄉村振興的二、三產業（如農產品加工、休閑旅游、民俗文化等）用地需求。在生態宜居方面，閑置宅基地復墾改善了鄉村居住和生態環境，農地流轉、農田整治提升了鄉村景觀特色與生活環境。在鄉風文明方面，農村土地制度改革改變了傳統農耕思想與文化理念，提升了鄉村道德規范。在治理有效方面，通過農村土地確權登記頒證明確相應權利、責任和利益，減少了土地糾紛和違法用地現象，有效增強了農村基層組織凝聚力、戰斗力。在生活富裕方面，堅持將農民分享更多增值收益作為基本出發點，完善、創新了增值利益分享機制和模式。
三、未來落實農民土地財產權益的改革進路
完善農村征地補償制度，合理提高失地農民補償收入。農村土地征收直接關系農民的切身利益。一是嚴格界定公益性和經營性用地，縮小征地范圍，規范征地程序，防止隨意、盲目侵占農民土地利益。二是根據經濟社會發展水平和物價變動情況，科學合理地調整、提高征地補償標準，并適時將其補償依據由農業產值轉變為土地市場價格。三是優化征地補償方式，為農民留足發展用地，鼓勵引導村集體和農民以股份合作的方式參與項目開發和服務配套，為失地農民開辟長期穩定的收入來源。四是解決好失地農民后續生活安置問題，拿出部分土地出讓收益建立社會保障基金，使失地農民在就業、住房、養老、教育、醫療等方面享有與市民均等化的社會保障。
探索集體經營性建設用地入市，使農民公平分享土地增值收益。建立健全城鄉統一的建設用地市場體系，在符合土地利用總體規劃、嚴格用途管制以及建設用地總量管控等前提下，允許農村集體經營性建設用地以出讓、轉讓、出租、折價入股等方式流轉，與國有土地同等入市、同權同價，讓農民以土地作為資本直接參與工業化和城鎮化建設，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，保障農民得到更多土地增值收益。
積極推進農村“兩權”抵押貸款，盤活農村“沉睡”土地資源。作為農民重要的財產權利，土地承包經營權、宅基地使用權等兼具排他性、可分割性和一定的可轉讓性。土地產權不僅理論上可作為與金融機構進行貸款交易的標的，而且經驗數據也證實其融資條件已初步具備。擴大土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款試點，有利于破解農民“融資難”問題和助推土地由保障功能向資產功能轉化，具體可分別選擇農村土地規模化程度高的地區和進城落戶農民進行先行先試。為防范違約風險和抵押債權的變現風險，農村金融機構可采用“機構或資金擔保+土地承包經營權或宅基地使用權抵押”模式，著重支持農業龍頭企業和農村專業合作組織等組建（設立）農業擔保公司（基金），開展第三方反擔保中介服務。
健全城鄉建設用地“增減掛鉤”收益分配機制，釋放宅基地用益物權效能。推進農村宅基地專項清理整治、舊村改造和開展城鄉建設用地“增減掛鉤”是一舉多得的重大土地政策措施，在耕地不減少、集體建設用地總量不增加的前提下，可實現滿足城市建設用地需求、改變鄉村環境面貌以及增加農民土地財產收益等多重目的。目前，法律和政策尚未明確規定農民對宅基地整理節約出的建設用地是否享有收益權，以致現實中確實有相當一部分農民的宅基地權益得不到保障。因此，必須進一步健全城鄉建設用地“增減掛鉤”利益分配機制，明確土地增值收益由村集體成員共享，主要用于補償拆遷戶的房屋損失、宅基地損失以及安置社區的基礎設施配套建設，使農民宅基地用益物權在新形勢下得以實現并發揮作用。
健全農村產權交易市場體系，穩步提升農民財產性收益。確權和賦權的目的是活權，讓沉睡的資產動起來，讓農村產權活起來，實現其應有價值。這就要求建立規范運行的農村產權流轉交易市場體系。盡管不少地區建立了農村產權流轉交易市場，但總體還處于起步階段，部分地區交易入場比例很低，抵押擔保融資等還不順暢。下一步，要加快建立符合農業農村特點的產權交易市場體系，改善配套服務，豐富交易品種，規范和引導農村產權交易流轉，讓農民更加信賴市場、市場更好服務農民。
建立“三權”自愿有償退出機制，保障進城落戶農民財產權益。土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權是法律賦予農民的合法財產權利。允許農民帶著土地財產權進城落戶是保護農民利益、促進城鎮化健康發展以及維護社會穩定的現實需要。現階段，農民進城定居是否放棄承包的耕地、草地、林地和宅基地，必須完全尊重其本人意愿，不得以退出承包地和宅基地作為農民進城落戶的條件，不得強制或變相強制收回。同時，賦予在城鎮穩定就業生活的農民對承包地、宅基地等有更大的自主處置權，并引導其在依法自愿有償的原則下轉讓土地財產權以獲取相應財產權益、實現土地資產價值。
作者：郭君平 李蕓，中國農業科學院農業經濟與發展研究所
