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     近年來，國家高度重視金融資本服務“三農”發展，各地也針對涉農信貸無抵押、成本高、風險大等核心問題，實施了一系列財政引導金融支農的政策措施，取得一定成效，但金融支農之路依舊困境重重。財政政策工具應該何時、以多大力度、以何種方式來引導金融支農等事關政策制定和實施效果的關鍵性問題，尚缺乏深入分析和理解。破解金融支農困局，亟需財政科學引導。
    一、新形勢下財政引導金融支農意義重大
    毋庸置疑，我國農業農村發展現狀決定了現階段財政穩定支持農業仍然是十分必要的。但隨著經濟和改革形勢的發展變化，創新財政支農方式，特別是通過財政引導金融來放大資金效應、提高資金效率，其重要意義日益凸顯。
    （一）全面深化改革的新形勢要求創新財政支農方式
    全面深化改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，大幅減少政府對資源的直接配置，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，因此需要改變以往“輸血式”特別是直接對市場行為進行扶持的財政支農方式。另外，全面深化改革要求推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展的農業經營方式創新，而新型農業經營主體較傳統小農戶必將具有更強的市場適應能力，客觀上要求改革和創新財政支農方式。其中，引入金融力量、發揮市場機制作用，是改革和創新財政支農方式的重要內容之一。
    （二）農業農村經濟發展特點決定了財政引導金融支農的必要性
    從經濟發展階段來看，目前我國農業農村科技、文化、信息等水平還較為落后，農業產業鏈發育不充分、市場競爭力弱、盈利水平低、經營風險大等特點一直揮之不去，使得農業信貸風險容易集聚不易分散；從政策安排角度看，城鄉差別的戶籍、社保等政策導致農業農村發展受到重重阻礙，經濟規模小、投資實力弱，受此制約，農業信貸業務規模小、交易成本高；從制度安排角度看，農村土地集體所有制使農民財產權利不完整、家庭聯產承包責任制導致農業細碎化生產經營，農業信貸缺少金融機構認可的抵質押物，金融機構風險陡增。農業農村發展特點使金融資本進入農業領域面臨突出困境，決定了現階段某些情況下金融支農尚需財政引導。
    （三）我國金融支農運行現狀凸顯財政引導金融支農的迫切性
    我國金融改革是以金融機構多元化和市場化為中心展開的，而同時農業農村產業化、市場化、組織化程度較低，使金融機構呈現明顯的“離農脫農”傾向。一是農村正規金融供給不足。國有商業金融在農村金融領域功能弱化、農村政策金融功能不全、農信社實力有限、農業保險發展嚴重滯后等。二是新型農村金融機構實力尚弱。村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融機構具有營運成本低、業務流程快、股權設置多元化等優勢，但發展較慢且缺乏有效資金來源，無法實現資金放大效應，制約支農作用的有效發揮。這種金融供給現狀造成農村資金總量供給不足與嚴重流失并存。金融支農迫切需要財政有效引導。
    二、什么情況下采取財政引導金融支農的政策才更有效
    財政引導金融支農是政府直接投資、政府購買、直接對生產者或消費者補貼等諸多財政支農方式之一。那么什么條件下采取財政引導金融支農的政策而不是其他方式效果更佳？這是科學制定和實施財政引導金融支農政策的必要前提。
    （一）農村金融需求的有效性分析
    財政引導金融支農旨在通過財政政策工具的引導來增加農村金融供給，是從供給一側考慮。研究供給，就不能脫離對需求的考察，因為有效供給是指與消費需求和消費能力相適應的供給。現有對農村金融需求的研究多從需求本身構成要素和特點進行分類和分析，例如按資金用途分為生產型需求和非生產型需求，按資金需求規模分為擴大型需求和維持型需求等，但不能確定哪些需求是符合金融機構供給條件并能得到滿足的“有效金融需求”，哪些是不滿足金融機構經營原則無法得到滿足的“無效金融需求”。本文從金融資本特性出發，立足金融機構經營原則，著眼金融需求的有效性，將農村金融需求與農村金融供給聯合起來考慮，對農村金融需求進行劃分。
    金融資本的本質是社會資本，特點也是追求利潤。社會資本泛指政府資金以外的所有民間資金，核心特點是追求利潤。金融資本實際上是經過金融機構運作的社會資本，本質上是社會資本的一部分，核心特點仍然是追求利潤，只不過表現為利息、保費收入、擔保費等利潤形式。因此，金融資本和社會資本一樣，其投資決策同樣是在綜合衡量利潤和風險的情況下做出。這是分析金融支農基本條件的基礎和前提。
    金融機構為維持可持續經營必然遵循效益性和安全性原則。效益性是商業性金融的核心原則，即金融機構在經營活動中力爭以最小的成本費用換取最大的經營成果，做到“有利可圖”；安全性是指金融機構管理經營風險，努力做到風險可控，避免各種不確定因素對其資產、負債、利潤、信譽等方面的影響，確保機構穩健經營與發展。
    在此基礎上，我們將農村金融需求分為以下四類：一是既滿足金融機構盈利性原則、又滿足金融機構風險可控性原則的農村金融需求，稱為“農村有效金融需求”；二是滿足金融機構風險可控原則但不具備盈利性的農村金融需求，稱為“農村準有效金融需求Ⅰ”；三是滿足金融機構盈利性要求但無法有效掌控風險的農村金融需求，稱為“農村準有效金融需求Ⅱ”；四是既不具備盈利性又不具備風險可控性的農村金融需求，稱為“農村無效金融需求”。從實際情況來看，目前我國大量的農村金融需求，由于缺乏盈利空間、缺少可抵押質押物，實際上都是一種“無效金融需求”或“準有效金融需求”，能夠既滿足盈利性又滿足風險可控性的“有效金融需求”很少。這也是金融機構“離農脫農”的根本原因。
    （二）從農村金融需求有效性看財政引導金融支農政策有效邊界
    可見，農村有效金融需求完全符合金融機構特別是商業性金融的介入條件，無需財政引導；農村無效金融需求，以及兩種農村準有效金融需求，具有財政引導金融支農的政策空間和可能性，但是政策是否有效率、是否可行，還需考慮財政政策成本與經濟社會效益關系。當政策成本小于政策效益時，政策才是可行和有效的，反之是不可行和無效的。
    財政引導金融支農政策的成本包括以下三個方面：首先是資金成本，財政的引導和支持是有資金額度限度的，不能不計成本；其次是制度成本，財政引導不能干預和破壞市場機制作用，應該使金融機構在利潤和風險權衡下做出自愿性支農選擇，避免因財政引導的缺位或過度導致對金融機構行為的扭曲；最后是效率成本，即財政引導金融支農政策應該比其他財政支農方式更有效率，否則就應該采用其他財政支農方式和政策。
    脫離需求支撐的供給是低效和不可持續的。只有在上述“可以引導”且“應該引導”的基礎上，針對金融支農中存在的問題，有針對性地采取財政措施才是最有效率的。由此界定了財政引導金融支農政策有效邊界：有效金融需求無需財政政策引導；滿足上述條件的一部分準有效金融需求和無效金融需求，可以采取財政引導金融的政策措施；不符合條件的金融需求及僅僅是一種資金需要，則需要采取財政引導金融支農之外的其他財政支持方式。
    三、財政應以多大力度來引導金融支農
    在財政引導金融支農政策有效條件的基礎上，財政引導力度取決于能夠使金融資本獲取的收益至少不小于其付出的成本的臨界點。分兩個層面來討論：
    （一）財政引導金融進入農業領域的政策力度
    金融資本進入農業領域的必備條件是農業領域有盈利空間，而且農業領域投資回報率能夠達到或超過至少不低于其他產業平均利潤率。因此財政引導金融資本進入農業領域的力度應該是：在綜合權衡利潤和風險、綜合考量財政政策的成本與收益的基礎上，財政引導的政策力度可以彌補農業領域投資回報率與二三產業平均利潤率之間的差距。
    （二）財政引導金融進入農業項目的政策力度
    當農業項目的收入加上財政支持后能夠大于農業項目的支出時，金融資本才愿意進入。因此，財政引導金融資本進入農業項目的力度應該是：在綜合權衡利潤和風險、綜合考量財政政策的成本與收益的基礎上，財政引導的政策力度可以彌補農業項目收入和支出之間的差距。其中，“農業項目收入”既包括收費產生的收入，也包括利用農業項目衍生價值帶來收入（例如水庫建成后可以水面通過開發旅游項目產生的衍生價值收入）。“農業項目支出”包括資金支出，也包括因承擔風險而產生的風險損失，可以用風險損失率來衡量。“財政支持”既包括資金上的支持，也包括相關制度建設所發揮降低金融機構風險、增加利潤的作用，即風險和利潤相抵之后的支持力度。
    四、運用財政政策工具引導金融支農應該注意什么
    （一）財政引導金融支農的“杠桿性”政策工具
    常見的財政引導金融支農“杠桿性”政策工具主要有財政補貼、財政貼息和風險補償金等。
    1.財政補貼的特點及運用。財政補貼指根據政府意圖和政策需要，在一定時期對某些特定的產業、部門、地區、單位或產品、事項給予的補償。以農業保險保費補貼為例，通過對農業保險進行保費補貼，改變了農業保險與其他保險的相對價格結構，對推動農業保險發展具有較強激勵作用。但目前實踐中也存在保險機構不夠積極、農戶不夠主動，特別是分散農戶不想買而新型經營主體想買買不到的問題。因此，建議運用財政補貼政策時必須充分考慮市場機制作用，避免脫離市場需求和扭曲市場機制造成的政策失效，同時明確補貼的范圍、適度的規模和嚴格的時間限制，避免造成財政負擔。
    2.財政貼息的特點及運用。財政貼息是即政府代企業或個人支付部分或全部貸款利息，實質是向企業或個人的成本價格提供補貼。例如農戶小額貸款貼息。通過對農戶小額貸款進行財政貼息，降低了農戶貸款成本，使部分信貸資金帶有了財政撥款無償性的特點從而產生明顯乘數作用，引入金融監管可以利用市場機制更有效地運作資金。但目前農戶小額貸款貼息政策存在貼息比率過高導致財政不堪重負以及不利于農民風險意識培養等問題。因此，建議應注意貼息額度與貼息期限要控制在當年和今后幾年財力承受能力的范圍之內，并注重與其他政策合理配合，彌補單獨運用一種政策時的缺陷和不足。
    3.風險補償金的特點及運用。風險補償金是指對投資人因承擔投資風險而超過貨幣時間價值的部分給予的額外報酬，用以激勵投資人積極性。補償方式有增量補償、損失補償和新增客戶補償。例如對符合條件的新型農村金融機構定向費用補貼政策、對符合條件的縣域金融機構涉農貸款增量獎勵。實踐中雖然風險補償很大程度上發揮了彌補風險損失的作用，但金融機構更看重的是切實降低農業貸款經營風險。因此，建議建立一個完整準確的數據庫來風險補償金提供科學決策指導的基礎上，加強與其他政策措施協調配合，才能切實發揮風險補償金應有的作用。
    （二）運用財政引導金融支農政策工具的原則
    1.財政資金使用應“以結果為導向”并追求效率。有限的財政資金與擴大的財政支出需求是財政分配中的永恒矛盾。因此，財政引導金融支農過程中，財政資金的分配和使用要“以結果為導向”，注重在合理定位政府職能和財政職能基礎上，從制度、管理、技術三個層面提高財政引導金融支農的資金使用效率。
    2.財政政策應致力于構建正向激勵機制。財政支持不是簡單“給錢”，而是要通過財政政策設計和安排構建正向激勵機制的目的。財政引導金融支農的政策工具應該致力于構建這樣的正向激勵機制：能夠激勵金融機構自愿進入農業領域；能夠激勵農業參與市場競爭；能夠激勵農民的市場意識、創新意識、風險意識。建立起一個財政與金融、政府與市場、外部支援與內在動力相互促進、良性循環的正向激勵機制。
    3.財政政策不應干擾和破壞市場機制作用。政府調控應與市場機制相輔相成，而財政政策是政府調控的重要手段。因此，財政引導金融支農，應該一方面使金融機構在綜合權衡利潤和風險情況下做出自愿支農的選擇，另一方面又避免因財政引導不當引起的對金融機構行為的扭曲。
    總之，無論采取哪種具體的財政引導金融支農政策工具，都應注意政策設計要與政策需求相結合，同一政策在不同條件效果不同的情況下，應根據具體情況采取不同政策，同時要注意政策之間的協調配合。


    《中國財經報》8月16日刊發詹卉署名文章    詹卉：中國農業科學院農業經濟與發展研究所 副研究員