近年來,隨著居民收入水平的不斷提高,食品安全受到全社會的廣泛關注。進一步深化食品安全理念的認識,充分吸收國際先進經驗,建立健全與食品相關的法律法規、質量標準、管理方式、監管機構,盡快構建分工明確、全程監管的食品質量安全監管體系,強化食品質量安全監管,是我國當前迫切而又必須解決的問題。
目前,在我國的食品質量安全范疇內,“食品安全”這一概念在質量監管層面是不完整的、不統一的,是被人為割裂開來的。
食品質量關乎人類最基本的生存條件,是人類無法回避的問題。近年來,隨著居民收入水平的不斷提高,食品安全受到全社會的廣泛關注。進一步深化食品安全理念的認識,充分吸收國際先進經驗,建立健全與食品相關的法律法規、質量標準、管理方式、監管機構,盡快構建分工明確、全程監管的食品質量安全監管體系,強化食品質量安全監管,是我國當前迫切而又必須解決的問題。
食品安全監管體系被人為割裂
我們對“食品”的第一認識是,它是由人類消費的、被人體消化吸收的物質,對于人類健康、民族繁衍起著至關重要的作用。其次,食品是人類活動與大自然共同作用的產物,它必然要經歷“從農田到餐桌”“從牧場到餐桌”“從海洋到餐桌”的過程。這是對食品的一個最基本、最自然的認識,對食品質量安全的管理及控制應該依循食品生產的內在規律,尋求解決方案。
然而,在我國的食品質量安全范疇內,“食品安全”這一概念在質量監管層面是不完整的、不統一的,是被人為割裂開來的。
第一,從食品分類來看,食用農產品是游離在食品概念之外、與之并存的一個概念,破壞了食品安全監管的完整性。常見的現象是,無論是官方還是大眾,總是將一脈相承的農產品質量和食品質量分開來談,如生產食品必須辦理許可證,而經營農產品則是不需要食品流通許可證的。在食品質量安全控制過程中,如何界定食用農產品和食品亦存在諸多爭議,給監管和執法帶來很大的困惑。
第二,從食品標準上看,我國的食品質量標準是多層次的結構,破壞了食品安全監管的統一性。從種類上分,有《食品安全法》《農產品質量安全法》和《產品質量法》;從級別上分,有國家標準和地方標準;從領域上分,有行業標準和企業標準。上述諸多標準如何執行,監管方和被監管方都有著多項選擇,沒有統一的、絕對權威的標準。
第三,從管理權限上來看,食品在不同生產階段的質量監管,分由不同的行政部門負責,破壞了食品質量安全監管的全面性。如未加工的或初級加工的農產品,歸農業部負責;進入加工企業和流通領域的食品質量由非農業部門負責,食品的生產鏈被人為割裂。
舉例來講,新鮮的蘿卜及洗凈、切片、晾干后的蘿卜干都屬于食用農產品,劃歸農業部管理,適用于《農產品質量安全法》。但是,蘿卜一旦被制成罐頭,則不屬于食品農產品范圍,即脫離農業部的管理范圍,它適用的法律條文及管理部門亦隨之改變。2013年,當衛生部啟動食品標準清理工作時,發現現行有效的5000多項食品標準文本來自15個國家部委就不足為奇了。這種“九龍治水”的社會惰化局面,極易造成食品質量標準、管理部門、監管渠道的矛盾、重疊、交叉,使質量責任人難以適從,管理部門難以監管,執法手段難以到位。而“三個和尚沒水吃”,又導致了食品質量安全體系中的各個元素難以形成合力,這就為食品質量安全埋下了隱患。
國際通行食品質量安全全程監管
在國際食品質量安全體系中,較為通用的做法是,以“食品安全”作為基本概念、核心概念,貫穿始終,對食品質量實行垂直管理。從食品標準的制定、監管機構的設立到執法部門行使權力,始終都圍繞著“食品安全”這一唯一目標。如國際食品法典委員會標準(CAC)、《歐盟食品安全白皮書》、《歐盟食品及藥品安全管理法規》、美國食品藥品監督管理局、澳大利亞—新西蘭食品標準局。美國是對食品質量安全的控制管理最為嚴格的國家之一,它在聯邦法規第21篇《食品與藥品》中,對人類入口的產品劃分了兩大類、四小類概念,即食品,包括人類食品和飼料(動物食品);藥品,包括人類消費類藥品和獸藥。概念上的簡單劃分,從根本上保障了管理理念、管理方式、管理渠道、管理標準的統一性,保障了對最終食品的質量控制。這就相當于把鮮蘿卜、蘿卜干、罐裝蘿卜都作為食品來管理,統一建立農藥殘留、重金屬殘留、添加劑、色素、微生物等標準,而不必就農產品和食品分別制定質量標準。一切行為的目的,就是要保障食品的安全。
以美國為例,說明以“食品安全”為核心建立的質量安全體系的優勢。
第一,通過對食品分類管理,建立職責分明的垂直管理體系。科學分類管理是指美國的食品是按照品種歸屬不同部門管理,最大程度兼顧了食品生產過程中的內在規律,體現了質量控制的內在本質,行政部門對食品的安全問題負有“一站到底”的職責,規避了責任不清,互相推諉現象的產生。如環境保護署負責管理飲用水。其職責是建立安全的飲用水標準、確定新農藥的安全性,設立食品中農藥殘留限制標準,出版農藥使用安全指南等等。它的職責,把飲用水的安全同水資源安全及環境保護緊密結合在一起。農業部負責的產品有棉花、乳制品、新鮮水果和蔬菜、家畜、禽類及蛋類、加工過的水果和蔬菜(包括果汁和糖類產品)、煙草。商業部國家海洋與大氣管理局負責水產品及其制品。其職責主要通過付費水產品檢驗計劃,按照聯邦衛生標準檢驗和認證漁船、水產品加工廠及零售企業。
垂直管理是指每個部門對其所負責的食品類別,實行從頭到尾的全方位直線管理。例如美國農業部食品安全與檢驗局對家畜產品的管理,從流程上看,涉及到畜產品屠宰前后的檢疫以及肉類、禽類屠宰場和加工廠的檢查。從范圍上看,涉及到國產和進出口肉類、禽類及相關產品,以保證在美國銷售的所有肉類和禽類產品的生產完全符合美國標準。
第二,以食品質量安全為核心,建立縱橫交錯、各司其職的監督體系。監管職責不以行政區域或部門權力劃分為依據,而是以食品的品質為中心。各類產品的管理部門在生產、加工、儲運的同時負有縱向的監管責任,同時聯邦食品藥品監督管理局、海關總署等機構按照其工作性質,具有跨越部門和跨產品的橫向監管職能。如食品藥品監督管理局、疾病控制和預防中心、海關總署、司法部、聯邦貿易委員會對食品安全的不同方面有明確的職責。如監督企業建立良好生產規范及制定HACCP計劃、監控食源性疾病、保護消費者免受不公平待遇和欺詐行為、起訴涉嫌違反食品安全法的企業和個人等。
第三,以食品安全為法律調整對象,把住食品質量安全的最后一道環節。食品標準和與之相關法律是以食品為調整對象,使監管目的明確,監管對象單一,監管原則簡潔——從食品最初的生長、發育開始,無論中間經歷了怎樣的生產過程,采用了何種加工原理,進行了哪一種儲運方式,直接或間接加入了哪種添加劑,只要食品在進入消費領域前,各項指標是合格的,就能確認它是安全的食品。與通過監管龐雜的生產者、生產方式、生產和流通環節來保障食品品質相比較,監管最終食品則更具可操作性。
當然,食品標準的建立如同為防洪大堤限定了最高警戒線,要想抑制洪水泛濫,還需要加強防洪意識,做好疏浚河道等防范工作。
1985年,美國科學院(NAS)對美國食品法規的有效性進行了評估,鑒于危害分析與關鍵控制點計劃(HACCP)在保障食品安全方面的良好作用,強烈推薦政府管理部門采納HACCP計劃,對生產企業實施強制性管理。此提議被政府采納。危害分析與關鍵控制點計劃(HACCP)可對食品生產過程中控制不好就可能造成或引發危害,或使成品受到雜質污染,或使成品分解容易產生危害的關鍵點實施控制。現行良好操作規范則對食品加工過程涉及到的多項元素作出明確的規范和要求。大到加工場所、加工設備、蟲害的控制,小到操作人員首飾的佩戴、處理食品時使用手套的材質、燈和管道上滴下的水滴或冷凝物不會污染食品等等,規定詳盡、細致,但極具可操作性。既便于食品加工企業有章可循,也使監督執法工作照章執行,保障執法的力度和公信度。
創新監管體系勢在必行
第一,從理念上糾偏,認可以“食品安全”為核心的質量安全體系的科學性及合理性。這看似是一個概念性的問題,其背后隱藏的是對食品生產的內在流程及客觀規律的認識問題,是從根本上為建立科學的食品質量安全管理體系奠定基礎。農業是人類食物的來源,食品的安全性完全建立在農產品品質安全的基礎之上。不遵循農產品在生長(發育)、加工、運輸、儲藏、銷售等環節的內在規律控制質量,僅僅按照管理部門的權限范圍,通過增減、合并、更新整合一套沒有核心、沒有靈魂的食品安全標準,只能是權宜之計,而非長遠之策,解決不了根本問題。
第二,圍繞食品的質量安全構建標準體系,緊緊把住食品入口前的最后環節。①參照國際標準,結合國情,建立明晰的、具有可操作性的食品標準。要盡量不使用綜合性的、模棱兩可的語言,避免實際操作過程中產生不確定因素,保障食品標準能夠按照既定要求執行。②改變傳統的、按生產階段制定質量安全標準的做法,以食品質量安全為中心制定標準,反向限定生產全過程的質量標準,使質量安全管理與監控滲透到生產鏈的各個環節。③食品標準的制定要具有前瞻性(與我國未來的發展趨勢相結合)和相容性(與國際主流標準相匹配),保持指標的先進性和相對平穩性,科學引領行業健康發展。
第三,按品種、分步驟,有序推進危害分析與關鍵控制點計劃(HACCP)和現行良好操作規范。我國的食品標準體系必然要與國際主流標準體系接軌,按食品分類實施全程管理是一種必然的發展趨勢。優先選擇容易出現質量安全問題的品種和有影響力的優勢農產品作為先期試驗,如水產類、蔬菜類、水果類。從農業產業鏈的源頭開始,嚴格控制種植和養殖、生產加工、包裝儲運及批發零售等環節中可能對食品質量產生影響的各種不安全因素,避免將安全風險帶上餐桌。在取得一定經驗后,在多個品種上有序推進。
第四,嚴格標簽管理制度,加強食品質量的可追溯性。我國的農產品,尤其是初級農產品,對標簽的管理要求不甚嚴格,有些方面尚屬空白。這種狀況極易造成監管上的漏洞,不僅使生產者和加工者在主客觀上都缺乏對標簽重要性的足夠認識,也使管理者沒有相應的法規和手段對產品標簽進行監管。甚至在食品出現質量安全問題后都難以追溯,無法查出真正的原因,以分清責任,改善生產。加強農產品標簽標注可以最大限度地明確責任,實現食品質量的全程可追溯,杜絕管理上的漏洞,從根本上保障食品質量的安全。
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[中國科學報]盡快構建食品安全監管新體系
發布時間:2014-03-28
|來源: 《中國科學報》2014年3月28日|作者:曹新明
(曹新明,中國農科院農業經濟與發展研究所高級經濟師)
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