近年來，對糧食主產區利益補償機制的探討，是業界和學界的熱門話題。但相較于之前停留在政策建議和學術研討的層面，今年中央一號文件提出，“啟動實施中央統籌下的糧食產銷區省際橫向利益補償”。這標志著在經歷了漫長的討論，準備和商議后，廣大的糧食主產區將享受到這項關乎切身利益政策的利好，在公正的天平上找回屬于自己的重量。
某地的主要任務是多種糧，因此犧牲了發展其他產業的機會，種出來的糧食除了滿足本地人的生活需求，還要給外省市供應。該地的付出，是否應該有人來補償？又該如何補償？對這個難題的探索過程，就是糧食主產區利益補償機制形成、完善的過程。近年來，對糧食主產區利益補償機制的探討，是業界和學界的熱門話題，因為它事關糧食生產支持政策體系的進一步完善，事關我國糧食產量能否長期穩定在1.4萬億斤。但相較于之前停留在政策建議和學術研討的層面，今年中央一號文件提出，“啟動實施中央統籌下的糧食產銷區省際橫向利益補償”，而在2024年的中央一號文件中，對這項政策的表述還只是“探索建立”。這標志著在經歷了漫長的討論，準備和商議后，廣大的糧食主產區將享受到這項關乎切身利益政策的利好，在公正的天平上找回屬于自己的重量。
一場南北雙向奔赴
何牧所在的處室接手南京和淮安結對幫扶的工作時，一起接過來的，還有前輩的囑托：“這項工作已經開展多年，保證了產區糧食有銷路，銷區糧源有保障。你們要繼續做下去，不要斷掉，許多細節還需要完善。”如今，她已經是江蘇省南京市發改委糧食和物資儲備處的副處長，這項政策也已經走過了20多個年頭。當年，江蘇省政府決定開展省內南北結對幫扶，作為省會的南京當仁不讓，率先跟淮安開展這項合作。在兩市結對共建的項目中，在糧食產銷領域，南京作為糧食主銷區，和作為糧食主產區的淮安，為了實現優勢互補，開展了寧淮糧食產銷合作。對于合作的具體內容，據何牧介紹，根據兩市糧食產銷合作協議，淮安每年向南京供應10萬噸稻谷（如果供應大米則折算成稻谷）、1.5萬噸小麥（如果供應面粉則折算成小麥）。在應急狀態下（比如遭遇自然災害），淮安要供應南京不少于3.6萬噸的糧食，也就是要能確保南京半個月的成品糧消費量，面、米的份額在二八開。南京則每年劃撥一定的補貼資金給淮安作為“回報”。為了確保“專款專用”，淮安則出臺了寧淮糧食產銷合作項目資金管理辦法。在何牧看來，這項政策既能讓產區拓展市場，又能保障銷區的糧食供應，一舉兩得。這項政策能夠持續推行這么多年，有著強有力的支撐條件。江蘇在東部沿海省份中，是少數幾個能實現大規模高水平自給的省份，糧食產量連續幾年保持在3500萬噸以上，省內也有主產區和主銷區的分別。淮安成為江蘇省的糧食主產區也是因為擁有得天獨厚的自然資源。“我們這里地處里下河，水資源豐富，土壤肥沃，特別適宜水稻和小麥生長，糧食產量能排在全省前三名。”淮安市發改委糧食和物資儲備處處長鞠戰東說，“淮安大米”香甜軟糯，富有彈性，也是遠近聞名。另外，從淮安到南京，開車只需兩小時，物資可以快速送達，這也保證了這項政策有著現實可行性。淮安一年的糧食產量在98億斤以上，為了保證能夠定向給南京供應糧食，會引導企業將糧食銷往南京，還會補貼給企業一定的費用。好的政策也發揮了實質性的作用，“疫情期間我們就從淮安緊急調運面粉，確保了南京的面粉能供得上。”何牧說。“那淮安有沒有享受到補貼政策帶來的好處呢？”對于記者的提問，鞠戰東擺出了一組數據：2023年全市入統的大米加工企業是147家，工業總產值37.31億元，銷售收入40.04億元。比2019年分別增長3.16%、8.92%和11.59%。“跟南京合作這20多年來，我們糧食產業尤其是加工企業的發展很快，進一步提升了寧淮兩地糧食安全保障水平。”
江蘇省淮安市大米加工企業。受訪者 供除了省內合作，作為糧食主產省的江蘇，還把觸角伸向了省外主銷區，通過異地儲備的方式，跟浙江、上海和廣東多地，建立了合作關系。比如上海在鹽城建了30萬噸的倉庫，并給予一定的保管費，用于儲存鹽城本地的糧食，這些糧食最終會銷往上海。“這樣既解決了我們賣糧的問題，代管的糧食企業也會有收益，寸土寸金的上海也免于在本地建倉和保管的高昂費用，更有了穩定的糧源。”在江蘇省糧食和物資儲備局糧食儲備處處長尤曉萍看來，這是件雙贏的好事。
上海市在江蘇省鹽城市建的糧倉。受訪者 供“而且這不是強迫，是順勢而為。”尤曉萍說，江蘇的“水韻蘇米”在上海的市場占有率挺高，軟糯香甜的口感符合上海人的口味。合作形式更是多種多樣，比如舉辦走進上海推介會，組團參展糧食交易大會等等，“總之就是雙方通過各種形式來實現互利共贏”。
從縱向到橫向
就在寧淮兩地20多年的探索實踐中，在江蘇對各地敞開懷抱的熱情里，在國家層面，一項關于糧食補償的政策也在漸漸孕育、成形。江蘇的先行先試，既像是一場預演，又像是一個縮影，無巧不成書地呼應著一場大的變革，同時也跟其他地市一道，呼喚著這項政策的盡快落地。其實，國家一直重視對糧食主產區利益的補償，一開始主要是通過糧食保護收購價、糧食風險基金等政策措施來進行的。當時還沒有劃定具體的糧食主產區，但大致的范圍是有的。2001年，《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》使得糧食主產區、產銷平衡區以及主銷區的概念基本形成，并初步提出了主產區利益保障機制的概念。意見指出，糧食生產區要繼續穩定生產，糧食主銷區則要加快糧食購銷市場化改革，推進種植業生產結構調整，產銷大體平衡的省（自治區）根據本地實際情況自行確定糧食購銷政策。13個糧食主產區的最終版圖是在2003年財政部印發的《關于改革和完善農業綜合開發若干政策措施的意見》中確立的，包括黑龍江（含省農墾總局）、吉林、遼寧（不含大連）、內蒙古、河北、河南、山東（不含青島）、江蘇、安徽、四川、湖南、湖北和江西，形成的格局延續至今。隨著2005年產糧大縣獎勵政策的出臺，則標志著縱向利益補償機制開始形成。在對產糧大縣的財政支持上，2009年中央一號文件明確，根據主產區對國家糧食安全的貢獻，增加一般性轉移支付和產糧大縣獎勵補助等資金。這些年，中央財政持續加力，產糧大縣獎勵資金由2005年的55億元增至2020年的466.7億元。此外，糧食主產區省政府需要對未達到國家產糧大縣標準、但屬于省級產糧大縣的縣進行獎勵，以調動其產糧積極性。農業農村部農村經濟研究中心研究員張照新表示，在現行的縱向利益補償機制下，中央政府作為唯一的補償主體，承擔了較大的財政壓力。于是近些年，糧食產銷區橫向利益補償機制，越來越被頻繁地提及。2014年中央一號文件就指出要完善主產區的利益補償機制。2023年中央農村工作會議和中央經濟工作會議具體提出橫向利益補償機制，標志著在完善主產區利益補償方面邁出了一大步。直到2024年6月1日正式施行的《糧食安全保障法》，標志著該項政策從法律上正式確立。
一筆難算的賬
政策倡導了多年，卻遲遲沒有落地，在邏輯層面的一個重要爭論，在于如何評估主銷區對國家經濟發展的貢獻和對主產區已構成的“補償”。近年來，中央財政不斷加大對主產區均衡性轉移支付和產糧大縣獎勵等一般性轉移支付力度，糧食生產方面的專項投入也向主產區傾斜，這些投入很大程度上來源于主銷區省份的稅收貢獻。在操作層面，還有一個重要的堵點，在于糧食流通數據難以精準獲取。橫向補償利益機制建立的基礎，就是要統計出主產區做出了多大的貢獻，主銷區要補償多少。而商品糧在全國是自由流通的，主產區的糧食流向了哪些主銷區，有沒有從一個主銷區流向了其他主銷區，每個主銷區又消費了多少……這些跨省糧食流通數據的不易獲取，且不同省份在數據核算上的口徑不一、統計方法不一等問題，使得這項政策難以完全落地。在河南省社會科學院農村發展研究所所長陳明星看來，橫向利益補償機制的推行因為社會經濟的持續發展，而增添了許多難度。“如今早已不是計劃經濟時代，省際之間的調入調出量很難算得清。”南京財經大學糧食和物資學院教授錢龍也認為，貢獻度、流通量的計算都是難點。從貢獻度來看，要在中央層面測算每個省的貢獻，每個省測算其他省份對本區域的貢獻，“只有先確定貢獻度，才能推進下一步的補償額度”。而流通量計算也十分復雜，當下省際之間糧食流通的數據量不清，而流通量關乎補給誰、如何補。相比之下，中央財政補助的模式僅需明確各省份的糧食產量，計算簡便很多，因此也形成了一直以來的以中央財政支付為主的縱向補償機制。其次，補償標準也難以確定和統一。“也就是具體補償多少才算合理，補償多少才算是兼顧了效率和公平，目前還缺乏一個可參照的標準。”錢龍舉了個例子，江蘇從河北、山東、河南三省購入小麥，按照市場行情，山東小麥的價格區間在每斤1.5~1.53元，河北是1.54~1.56元，河南則高于1.6元。那么江蘇該如何對這三個省進行補償呢？這項機制的建立，還涉及到各級人民政府。“不光是省政府，因為省里也要向下分到各市縣，那么承擔補償主體責任的，到底是哪一級的政府？如果是省級政府，那么該如何分配各地市的份額？如果獲得了橫向利益補償，是補給主產區的地方政府還是農業經營主體？這些都是問題。”錢龍說。
“飯碗一起端，責任一起扛”
難，就不去做了嗎？答案當然是否定的。記者采訪的多位專家均表示：從更長遠的角度來說，對糧食主產區的補償，不僅是公平正義的問題，更是區域協調發展，城鄉融合和實現共同富裕的應有之義。
今年“三夏”期間，在江蘇省宿遷市泗洪縣石集鄉，農民在秧田間起秧苗。資料圖在錢龍看來，糧食主產區橫向利益補償機制的核心，就是要實現不同區域“飯碗一起端，責任一起扛”的格局，實現區域上權利和義務的統一，讓多產糧的地方在經濟上不吃虧，發展上不落后。“誰受益誰補償，誰貢獻誰獲得補償，實現權益和責任的對等。”陳明星則表示，對于山東、河南這樣的糧食大省來說，因為承擔了一定的糧食保供責任，也有嚴格的耕地紅線，這就意味著這些省份勢必要大力發展農業，從而犧牲了發展其他產業的可能和空間，在經濟收益上造成了潛在的損失。對于糧食主產區來說，一些產糧大縣，基本農田占土地的比例有的高達90%以上，這樣，發展其他產業的用地指標、城市建設的空間勢必會壓縮。“出門就是基本農田，哪還有其他產業的發展空間？”陳明星提到的這點，不僅是他的主觀感受，更是客觀事實。根據2011年國務院頒布實施的《全國主體功能區規劃》，糧食主產區作為提供農產品的主體功能區，屬于限制開發區，嚴格限制進行大規模的工業化生產及城鎮化建設。“加上高標準農田建設等需要主產區進行相應的資金配套，從而進一步拉大了與糧食主銷區的差距。”他還強調，雖然保護國家糧食安全是政治要求和政治任務，但不能不算“經濟賬”，給主產區利益補償，實則是對主產區發展空間、發展機會的補償。補償來源除了中央，銷區也不應作為“旁觀者”。中國農業科學院農業經濟與發展研究所產業經濟研究室主任鐘鈺同樣表示，銷區是有必要對產區進行補償的，“如果不用給銷區供應糧食，產區沒必要生產那么多。而且糧食作物跟經濟作物或者其他工業項目來比的話，其實效益偏低，人家完全可以用這些資源來經營效益更高的營生。”他認為，產銷區橫向利益補償機制有兩方面的意義，一是調動主產區的產糧積極性，資金、技術、裝備和人才等流入，有助于促進主產區糧食產業鏈的延伸和原糧附加價值的提升。其次，這種“真金白銀”的付出會倒逼主銷區、產銷平衡區強化糧食安全的責任意識，并與產區共同承擔糧食安全的責任，進而推動區域協調發展。“過去我們是中央對地方的專項利益補償機制，現在形成的橫縱交叉、互相支撐的利益保障格局更具持續性。無論是從財政上來講，還是從對主產區的支持力度上來講，都有利于糧食安全的工作能夠更穩定地開展下去。”鐘鈺說。這個政策更是在保障公平，“我們當然要講究效率，但講究效率的同時還要兼顧公平。”鐘鈺說，說白了主銷區的糧食就是從主產區調來的，你既然吃了人家的糧食，是不是得給人家一定的補償？這也是有數據支持的：2004—2023年間，北京、浙江等七個主銷區的糧食播種面積累積減少了2693萬畝，糧食產量占全國的比重下降了0.1個百分點。2023年這七個省市的人均糧食產量更是低于全國平均水平。“這種機制是否會增加銷區的財政負擔呢？其實銷區已經在繳稅方面承擔了比較重的責任了。”記者問道。“當前，主銷區確實承受了比較大的財政壓力，但這并不意味著就不去推行這項政策了，而是要考慮在主銷區財政可負擔的基礎上，想辦法多渠道優化補償的方式。”錢龍說，比如可以通過技術、人才培養，完善基礎設施，鼓勵企業到主產區安家落戶等等，從要素的對接轉向產業的重構。錢龍舉了幾個例子，產銷區可以共建產業園，在延長產業鏈上下功夫。銷區還可以在產區建科技小院，輸送一些優秀的人才和先進的農業技術，共同培育新型經營主體。最重要的是，產區不要把自身定位為“受害者”，等著銷區來出錢，而是發揮各自的優勢，共同把蛋糕做大。“總之是探索更加多元化的利益補償機制，在更大范圍、更深程度上進行各類資源要素之間的合作對接，實現共贏。”錢龍說。陳明星指出，此前的部分產銷區之間開展的訂銷合同式的產銷協作，可以視為產銷區橫向利益補償的“1.0版”。在此基礎上，還需要建立更緊密的產銷協作。比如，主銷區在主產區投資農產品加工、精深加工項目，生產食品的成品或者半成品，這樣不僅能節省運輸成本，還能將部分利潤留在當地，既解決就業問題，也可以為主產區增加稅收。他還說，在高標準農田建設上，產銷區可以探索類似“飛地”的合作共建機制，可根據投資額度、建設程度、增產潛力等折算成一定比例的產能，視為主銷區承擔“保面積、保產量”的任務，這樣既能緩解主產區建設高標準農田的配套資金壓力，又能解決主銷區部分產能提升壓力。充分利用市場機制，來強化糧食產銷區間的利益銜接，探索多種形式的產銷區省際橫向利益補償的升級版。
可計算可補償可落地
既然這項政策必須落地，接下來就是怎么做的問題了。“政策落地并非無解，就是得犧牲一定的精確性來確定大致的關系。”陳明星給出了一種具有可操作性的解法：凈調出量和凈調入量總量可以確定，全國糧食總產量也是確定的。具體來說，比如2024年全國糧食總產量是1.41萬億斤，人均糧食產量503.64公斤，以這個數據作為基準線，各省份超出的總量即為糧食凈調出量，不足的總量即為糧食凈調入量。陳明星認為，補償金額也要進行動態調整：糧食凈調出（入）量、產銷區發展水平，以及產銷區之間市場化協作的水平等，都是在動態變化之中，只有兼顧總體穩定和動態調整，才可能達到產銷區之間利益的相對均衡。還有人提出來，在大食物觀的引領下，光算糧食還不夠，禽畜產品等等能維持人類營養所需的都是食物，都要計算。面對這些疑問，陳明星說，“可以折算成口糧來計算，畢竟口糧的地位，是任何食物都比不了的。在這個基礎上，再結合每個省的發展程度等等其他變量，來計算省際之間的補償情況。”在陳明星看來，確定利益補償的標準是最重要的，“要把標準弄清楚，而且要讓大家都認可，這樣機制才可能運轉起來。”但有人質疑，補償標準到底是什么？是按照當下的糧價還是處于歷史最高點的糧價來補？補多了會造成負擔，補少了意義又不大。張照新覺得，可以借鑒耕地總量平衡辦法，建立糧食指標，產區給銷區供應糧食，就相當于賣糧食指標。耕地總量平衡是說，耕地紅線內的耕地數量是確定的，如果還想將土地用于其他產業，就得向對方征地，也就相當于把對方的土地指標買過來。對于省際間的橫向補償，具體來說就是，對于某一個銷區省份，常住人口數量，人均糧食消費量都能夠準確地計算出來，那么糧食缺口有多大也會是確定的。缺的那部分要么來源于銷區自己產的糧食，要么是從產區買糧食指標。對主產區來說，每年除了供應本地之外，剩余的糧食總量也是確定的。那么拿糧食主產區的剩余指標，跟主銷區缺口指標兩相對照，就基本可以確定主銷區向主產區購買了多少糧食指標。對于數據的測算，錢龍建議，在全國構建一個監測糧食調入調出省級數據交易平臺，將該平臺接入各級糧食主管部門、糧食經營企業、糧食交易平臺，對物流和信息數據進行整合，形成糧食流通數據庫。數據庫內部再細分，比如按照糧食的品種、用途等，多維度區分。從而可以實時把控糧食購銷的數量、質量、結構和價格，定期匯總，提高糧食購銷數據的精準度，做到糧食流量、流向有跡可循。鐘鈺則建議，平臺交由糧食、統計、交通運輸及稅務部門共建。糧食采購商可到該平臺交易，從而使流通量和流向有了憑證且更加“有跡可循”。
