“需要不斷強化對主產區的政策扶持，各項糧食扶持政策要進一步向主產區傾斜，不斷增強主產區糧食綜合生產能力。”
“近年來，種糧效益持續低迷、糧食主產區與主銷區經濟發展的差距持續擴大、現行利益補償機制政策效應弱化等問題日益突出，不利于穩定與保護主產區政府重農抓糧的積極性。”正在召開的全國兩會上，全國政協委員、中國工程院院士胡培松表示，當前國家對糧食主產區的利益補償以縱向為主，政策效應逐年弱化，補償主體以中央政府主導，主銷區沒有承擔相應責任。
他建議，“在優化完善縱向利益補償機制的基礎上，加快建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，充分調動主產區重農抓糧積極性，保障國家糧食安全。”
全國政協委員、中國工程院院士胡培松。中國農科院供圖
13個糧食主產區，生產了77%以上的糧食
我國有南6北7共13個糧食主產區，據國家統計局數據，2023年河北、內蒙古等13個主產區糧食產量合計54171萬噸，占全國的77.9%。2003年-2023年，全國糧食產量增長2.65億噸，其中主產區增產2.36億噸，占增量的89.1%。
“主產區對糧食安全的貢獻在不斷提升。”胡培松說，“但值得注意的是，我國糧食凈調出省在不斷減少，凈調入省越來越多，據統計，2003年13個主產區糧食凈調出率在5%以上的省份有10個，到2023年只剩下內蒙古、黑龍江、吉林、安徽和河南等5個凈調出省。此外，主銷區和產銷平衡區糧食自給率不斷下降。據各省糧食和物資儲備局測算，北京、上海糧食自給率已降至10%以下，廣東、浙江糧食自給率降至25%左右，產需缺口越來越大。”
按照供銷水平的不同，我國將各地分為糧食主產區、主銷區和產銷平衡區。隨著種糧效益持續下降，主產區“糧財倒掛”問題日趨嚴重，政府抓糧和農民種糧積極性面臨嚴峻考驗。胡培松介紹，據國家發改委《全國農產品成本收益資料匯編》，2022年我國三種糧食平均畝均總成本增長461.5元。畝均凈利潤減少61.5元。與此同時，主產區與主銷區人均GDP和人均財政收入差距持續擴大。“2003年-2022年，主產區與主銷區人均GDP差距擴大到52184元，擴大近3倍；人均財政收入差距擴大到9307元，擴大近5倍。黑龍江糧食產量連續14年居全國第一，但2022年人均GDP僅4.73萬元。另一方面，主產區與主銷區農民收入差距逐年擴大。2003年-2022年，主產區和主銷區農民可支配收入差距由1946元擴大到9643元，擴大4倍。”
利益補償機制，效應在不斷弱化
糧食主產區在保障糧食安全的同時，也承受著經濟效益較低的負荷，為此，我國制定了主產區利益補償機制。胡培松介紹，現行主產區利益補償以縱向補償為主，但隨著社會的發展，糧食效益的降低，政策效應不斷弱化。
“我國當前采取的主要是以財政轉移支付為主的縱向補償機制。包括以產糧大縣獎勵為主的財政轉移支付，以最低收購價、耕地地力保護補貼等為代表的生產支持政策，以高標準農田建設為代表的傾斜支持政策等。但有限的中央財政轉移支付和獎補資金難以解決主產區‘糧財倒掛’問題。”胡培松說，“而作為受益者的主銷區未承擔利益補償供給主體責任。由于糧食主產區具備補足主銷區和產銷平衡區糧食缺口的能力，這些地區才能安心發展二、三產業。但當前對主產區的利益補償更多是中央政府單一主體，主銷區長期缺位。”
近年來，我國已經開始探索橫向補償機制，胡培松介紹，中央曾多次出臺督促主銷區對主產區補償的意見，2007年出臺《關于進一步促進糧食產銷合作發展的指導意見》、2018年出臺《關于深化糧食產銷合作提高安全保障能力的指導意見》等，“但這些探索，均非強制性要求。目前，僅有部分省份通過產銷對接、合作投資、定向幫扶等方式開展省際間糧食利益補償探索。”
建立橫向補償機制，讓主銷區助力主產區
2024年中央一號文件明確提出，探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，深化多渠道產銷協作。“這是我國健全糧食主產區利益補償機制的重要舉措，將與中央財政對主產區的縱向利益補償機制形成有機整體，更好地保障國家糧食安全。”胡培松說。
如何更進一步建立具體而完善的補償機制？胡培松認為，“需要不斷強化對主產區的政策扶持。各項糧食扶持政策要進一步向主產區傾斜，不斷增強主產區糧食綜合生產能力。強化對主產區財政轉移支付力度和對產糧大縣的獎補力度，各種獎補政策不僅要與糧食產量掛鉤，而且應綜合考慮糧食調出量、土地產出率、資源利用率、勞動生產率等指標，確保主產區財政收入達到全國平均水平。”
在政策引導之外，胡培松認為，還應該通過健全法律法規體系，從法律上明確補償的合法性。“通過法律法規，明確對補償范圍、補償主體、補償對象、補償方式和補償標準作出規定，尤其是主銷區到主產區投資建設糧源基地、糧食加工轉化和倉儲物流等基礎設施的情況，應當對投資建設的規模作出明確要求，確保對糧食主產區的利益補償落實到位。”
科技投入倒掛，應支持產銷區開展科技合作
農業現代化的歷程中，科技是最重要的支撐力量之一。然而，調研發現，我國糧食主銷區的農業科技人員投入、經費投入均優于糧食主產區。
胡培松介紹，“主銷區農業科研人員畝均占比明顯高于主產區。2021年，內蒙古、黑龍江、吉林、河南和安徽等5個凈調出省每10萬畝糧食種植面積的農業科研人員數量分別為1.9個、1.5個、3.8個、2.8個和1.5個，明顯少于北京的595.2個、上海的92.4個、浙江的28.0個、福建的19.1個和廣東的16.8個。同時，主銷區農業科研機構人均研究與試驗發展經費支出高于主產區。2021年，內蒙古、黑龍江、吉林、河南和安徽等5個凈調出省農業科研機構人均研究與試驗發展經費支出分別為15.8萬元、30.4萬元、14.5萬元、24.6萬元和32.9萬元，少于上海的46.5萬元、北京的37.9萬元、浙江的35.5萬元和廣東的33.2萬元。”
在糧食主產區，對科技投入的需求更強，如何才能改變這一投入倒掛的現象？胡培松認為，在國家加大對主產區科技投入的同時，同樣可以通過產銷區之間的橫向補償機制加以平衡，應支持主銷區對主產區開展農業科技合作，“資金補償是橫向利益補償的重要方式，但從根本上改變主產區經濟社會發展水平滯后的問題，既要靠利益補償機制‘輸血’，也要進一步提高主產區糧食產業高質高效發展增強其自身‘造血’功能。建議在《省級黨委和政府落實耕地保護和糧食安全責任制考核辦法》中，將主銷區出資設立糧食產銷科技合作項目作為考核內容之一，具體是主銷區針對糧食調入的種類，面向對應的主產區省份，設置一定規模的糧食產銷科技合作專項，由雙方農業科研機構共同承擔實施，支持主銷區與主產區針對糧食產前、產中、產后各環節開展農業科技合作，提升主產區糧食全產業鏈科技含量，促進糧食產業高質量發展，增加農民經營收益。”
