然而，因為農業科技創新成果和科技創新活動本身的特殊性，在完全由市場調節農業科技創新活動的情況下，往往會造成農業科技創新領域的投資不足，難以使農業科技創新成果供給與需求達到社會最優水平。
成本應由全社會均攤
農業科技創新成果在生產上應用所產生的收益是由生產者和消費者共同分享的。按照經濟學家速水和拉坦等人的理論和實證分析，分享的份額主要取決于如下幾個方面：農產品供給和需求的價格彈性、供給曲線因技術進步右移的速度、農產品的商品率。
根據理論及模型推導可以得出如下結論：農產品需求價格彈性越低，生產者獲得的份額就越小；農產品的商品率越高，生產者獲得的份額就越小；由于大多數農產品特別是糧食類產品的需求價格彈性都很低，且農業技術進步結果大都促進農產品商品率提高，因此農業科技創新成果的主要受益者是消費者。
據拉坦等人對菲律賓水稻科技創新效益的分配測算，在水稻商品率為40%時，生產者凈收益僅為農業科技創新成果應用后所產生的總收益的20%，而消費者的收益則占到80%。
據朱希剛等人對中國小麥科技創新效益的分配測算，小麥生產者凈收益僅為農業科技創新成果應用后所產生的總收益的30%，而消費者卻占到了70%。這說明農業科技創新推動了科技進步，科技進步所引致的農業剩余大都被消費者分享，而生產者分享的份額比較小，這種特性決定了農業科技創新的成本應由全社會均攤。
公共物品特征決定政府的關鍵作用
根據經濟學理論，要想通過自由市場的作用獲得經濟效率，即形成產品供給和消費的社會最優水平，必須充分滿足完全市場競爭的諸條件，其中最重要的條件是所提供的產品應具有私有商品的屬性。然而，大多數農業科技創新成果具有公共物品的典型特征，即具有非競爭性和非排他性。農業科技創新成果的非競爭性，意味著增加的消費者引致的社會邊際成本為零。如每個生產者都可以從農業氣象和農業生態技術中平等地得到好處。非排他性是指生產者可以平等地采用農業科技創新成果，即無法排除其他生產者從農業科技創新成果中獲得利益。例如某些農戶采用了一種新的栽培技術后，不可能排除其他農戶也用這種栽培技術。盡管公共物品的非排他性可以通過適當的制度安排加以消除。但鑒于大多數農業科技創新成果都具有很強的非排他性，尤其是在廣闊而開放的田野上進行農業生產，使得保守農業技術秘密成為一種成本極高的行為，因而完全消除農業科技創新成果的排他性既不可能，也不會有效。
農業科技創新成果的非排他性，意味著在實行農業科技創新成果商品化時，要阻止那些無償消費此成果的行為是不現實的；即使勉強執行，也將會導致高昂的監督管理成本，而且很難消除所謂“免費搭車”的現象。因此，在正常情況下，營利性企業和私人對農業科技創新的投資，要想通過市場價格機制來完全占有投資所帶來的收益，是十分困難的，由此出現了“市場失靈”的現象。在這種情況下，政府承擔起農業科技創新活動的組織和投入就顯得尤為重要。
我國農業科技創新投資強度仍然很低
據有關資料統計顯示，從總體上看，世界各國政府農業科研的經費投資總額呈不同程度的增加態勢，發達國家財政對農業科技創新投資強度也在不斷增加，20世紀80年代為2.23%，90年代達到2.37%。美國、日本、以色列等農業發達國家的農業科技投資強度普遍維持在3%以上。泰國、馬來西亞、菲律賓等發展中國家的投資強度早在20世紀90年代就已經超過1%。
從政府投資強度來看，許多國家的農業科技創新投資靠政府撥款為主，日本、英國、德國、印度、荷蘭、菲律賓等政府對農業科技創新的投資額占整個農業科技創新經費總額的60%~90%。
據國際糧農組織的報告：一般認為只有當農業科技創新投資占農業總產值比重達到2%左右時，才能使農業與國民經濟其他部門的發展相協調。我國農業科技創新投資強度在1985年為0.44%，到2011年達到0.7%左右的水平，但仍低于20世紀90年代發達國家政府平均農業科技創新投資強度的三分之一，可見我國農業科技創新投資強度仍然很低。
（作者單位：中國農業科學院農業經濟與發展研究所）
